以都市圈為增長(cháng)極,促進(jìn)長(cháng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展
9月28日,《上海大都市圈空間協(xié)同規劃》發(fā)布,這是全國首個(gè)跨區域、協(xié)商性的國土空間規劃,旨在打造具有全球影響力的世界級城市群。上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執行院長(cháng)陸銘教授近期撰文《以都市圈為增長(cháng)極,促進(jìn)長(cháng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展》,提出要充分看到虹橋國際中央商務(wù)區及其輻射范圍對于長(cháng)三角一體化發(fā)展的戰略意義,并建議以虹橋綜合交通樞紐為核心,高標準建設國際化中央商務(wù)區,形成“一核兩帶”發(fā)展格局。在此登載上海交通大學(xué)特聘教授陸銘關(guān)于長(cháng)三角一體化與都市圈建設的最新研究,以饗讀者。
2022年3月間,《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》發(fā)布。在建設全國統一大市場(chǎng)和實(shí)現經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中,長(cháng)三角城市群應起到標桿性的作用。其中,我認為最為重要的抓手就是圍繞幾個(gè)核心大城市,打造現代化都市圈,形成高質(zhì)量發(fā)展的新的增長(cháng)極。
一、在集聚中走向平衡的
高質(zhì)量發(fā)展格局
當前中國已經(jīng)形成了規模大小不等的城市群“抱團取暖”的發(fā)展格局,在每一個(gè)城市群內部,也已經(jīng)形成了中心城市向外輻射的發(fā)展格局。
在長(cháng)三角群內部,圍繞中心城市,也已初步形成了上海、南京、杭州、合肥四大都市圈。第七次人口普查顯示,長(cháng)三角城市群內部出現了人口以上海、南京、杭州和合肥等中心城市及周邊地區,以及沿海和沿長(cháng)江地區集中的態(tài)勢。
在人口集聚的過(guò)程中,不必過(guò)于擔心區域發(fā)展的不平衡。事實(shí)上,江蘇、浙江、安徽省內均出現了城市間人均GDP差距不斷縮小的良好態(tài)勢,而且不同城市之間呈現出差異化發(fā)展的格局。
在新的發(fā)展階段,通過(guò)統一市場(chǎng)建設發(fā)揮規模經(jīng)濟效應變得越來(lái)越重要。制造業(yè)內部,產(chǎn)業(yè)的規?;屖巩a(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)在城市群內集聚,同時(shí),服務(wù)業(yè)和制造業(yè)之間也出現深度融合的趨勢。城市群整體的制造業(yè)越強,中心城市的服務(wù)業(yè)在城市群發(fā)展中的引領(lǐng)功能越強,中心城市服務(wù)業(yè)在自身GDP中的比重不斷提升。
在上述經(jīng)濟規律驅動(dòng)下,長(cháng)三角的不同城市間已經(jīng)呈現出分工深化、優(yōu)勢互補、梯度發(fā)展的格局。上海、南京、杭州、合肥等中心城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)賦能于自身及其他城市的制造業(yè),且具有發(fā)展消費性服務(wù)業(yè)的強大規模經(jīng)濟,并建設成消費中心城市。蘇錫常、浙江沿海都市帶、皖江都市帶等地理條件較好的城市集聚占地較多的制造業(yè),而外圍的皖北、皖南、蘇北的發(fā)展各具特色的資源產(chǎn)業(yè)、旅游、農業(yè)等。
二、都市圈建設是長(cháng)三角一體化
高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵
從全球發(fā)展趨勢來(lái)看,隨著(zhù)經(jīng)濟現代化水平逐步提高,城市群一體化的趨勢越來(lái)越明顯,中心城市及周邊的中小城市必然形成一體化程度最強的都市圈,成為生產(chǎn)要素高效集聚的增長(cháng)極。圍繞核心大城市,在半徑幾十甚至上百公里的范圍內,建成網(wǎng)絡(luò )化的軌道交通和高速公路,人口、土地、資本等生產(chǎn)要素由市場(chǎng)力量進(jìn)行配置,都市圈成為日?!巴ㄇ谌Α?。
《長(cháng)江三角洲區域一體化發(fā)展規劃綱要》已經(jīng)提出“一極三區一高地”的戰略定位中,其中,放在首位的是“全國發(fā)展強勁活躍增長(cháng)極”。長(cháng)三角三省一市的人口規模近2.4億,面積近36萬(wàn)平方公里,人口是日本的兩倍,總面積接近日本全國,但平原面積遠超日本,還擁有世界上其他城市群難以比擬的長(cháng)江中下游黃金水道。但客觀(guān)上來(lái)說(shuō),長(cháng)三角城市群的經(jīng)濟與日本還有較大的差距,2021年,長(cháng)三角三省一市GDP總量為4.14萬(wàn)億美元,而日本的GDP總量為4.9萬(wàn)億。面向長(cháng)遠的未來(lái),在長(cháng)三角城市群如果能夠形成兩倍于日本的經(jīng)濟總量,將不負引領(lǐng)整個(gè)中國經(jīng)濟發(fā)展的重大使命。
無(wú)論是國家的發(fā)展,還是城市群的發(fā)展,都需要形成以大城市為核心的都市圈,作為一體化高質(zhì)量發(fā)展的增長(cháng)極。近年來(lái),上海、南京、杭州、合肥等大城市都正在形成與周邊中小城市一體化發(fā)展的都市圈,合肥在近年來(lái)的發(fā)展尤其引人矚目。但如果與日本的都市圈相比,長(cháng)三角的幾大都市圈仍有差距。
日本經(jīng)濟與人口高度集中在東京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈這三大都市圈。三大都市圈構成4小時(shí)經(jīng)濟圈,人口占日本總人口的比例為52.42%。其中,東京都市圈在13000平方公里的面積上集聚了超過(guò)3700萬(wàn)的人口,人口占全國的三分之一,2020年GDP總量達15200億美元,也大約占全日本的三分之一。如果以東京都市圈作為參照,長(cháng)三角的都市圈發(fā)展還遠遠不夠。以上海為例,上海地處長(cháng)江經(jīng)濟帶的龍頭與亞太沿海城市帶的交點(diǎn)處,正加快打造國內大循環(huán)的中心節點(diǎn)、國內國際雙循環(huán)的戰略鏈接。上海與緊鄰的江浙中小城市形成的潛在都市圈11000平方公里范圍內,人口約為3100萬(wàn)。如果將上海和蘇州相加,兩市的人口總量3764萬(wàn),GDP總量為1萬(wàn)億美元,人口多于東京都市圈,但GDP仍只有東京都市圈的三分之二。
省級的行政邊界仍然對于一體化發(fā)展產(chǎn)生了制約。我們的車(chē)流大數據分析顯示,從全國平均來(lái)看,如果兩個(gè)城市相距200公里,又不處于同一個(gè)省的話(huà),兩者之間的貨車(chē)車(chē)流相當于同省內部相距302公里的城市間車(chē)流,換句話(huà)來(lái)說(shuō),省級的行政邊界大約把城市拉開(kāi)了100公里的距離。這種省際的邊界效應,除了天然的地理與文化阻隔之外,還與跨省的交通連接不夠暢通,在生產(chǎn)要素市場(chǎng)上一體化程度不夠高有關(guān)。
在長(cháng)三角內部,借助于江蘇和安徽兩省的合作,“跨界”突破的南京都市圈發(fā)展規劃也已經(jīng)推出,上海與周邊中小城市形成的上海都市圈也正在建設。但客觀(guān)上,潛在的上海都市圈跨越了江浙滬三個(gè)省級單位的邊界,南京都市圈跨越了江蘇和安徽邊界,覆蓋了安徽境內的滁州、馬鞍山、蕪湖等城市,省際行政邊界對都市圈仍有制約作用。相比之下,廣州和深圳各自與佛山和東莞所形成的都市圈,卻處于同省內部,都市圈一體化程度更高。從現狀來(lái)看,廣州和佛山的人口已經(jīng)超過(guò)2800萬(wàn),深圳和東莞的人口也超過(guò)2800萬(wàn),而且深、莞兩市的面積只有上海的2/3。不僅如此,廣、深兩市之間正在進(jìn)一步建設軌道交通的連接線(xiàn),一體化進(jìn)程還在加快推進(jìn)。廣佛深莞這個(gè)一體化區域的總人口已經(jīng)超過(guò)5600萬(wàn),接近整個(gè)廣東省總人口的一半,這個(gè)數字還沒(méi)有包括惠州、珠海、中山等市。相比之下,長(cháng)三角內的都市圈建設應有緊迫感。
都市圈一體化發(fā)展受限,本身就與省級行政邊界的影響有關(guān)。一方面,跨行政邊界的軌道交通一體化建設仍然不足。例如,東京都市圈軌道網(wǎng)全長(cháng)超過(guò)2750公里,雖然其中地鐵僅約300公里,其余大量是城際鐵路,但均發(fā)揮著(zhù)一體化通勤的功能。中國的城市化晚于日本,地鐵發(fā)展更好,上海的軌道交通全網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)里程831公里,蘇州城市軌道交通運營(yíng)里程254.2公里,其中包括地上里程。如果再加上上海與毗鄰城市之間的鐵路里程約676公里,甚至拓展到大都市圈范圍約778公里,仍然可以看到,在都市圈可比范圍內來(lái)看軌道網(wǎng),上海都市圈還有很大建設空間,其中的建設洼地,就在省際邊界的兩邊。另一方面,在現有的土地規劃和管理體制下,每個(gè)市級行政單位都各自設定自己的開(kāi)發(fā)強度和開(kāi)發(fā)邊界,勢必在省際邊界處形成發(fā)展洼地。事實(shí)上,東京都市圈在13000平方公里且大量是山地的情況下,土地開(kāi)發(fā)強度達到33.6%,而上海都市圈范圍在可比范圍內基本上是平原,土地開(kāi)發(fā)強度低于東京都市圈。
三、都市圈引領(lǐng)的長(cháng)三角一體化
需要新舉措
1.統一規劃是一體化發(fā)展的基礎
首先,進(jìn)一步完善中心城市和城市群發(fā)展戰略,通過(guò)跨行政邊界的類(lèi)政府機構,強化一體化發(fā)展的協(xié)調機制。在城市群層面,圍繞中心城市和都市圈建立協(xié)調機構,從具體項目入手,逐步建立健全體制機制,協(xié)調不同省份和城市之間的行動(dòng)。該機構專(zhuān)門(mén)負責跨行政管轄邊界的基礎設施建設,并推進(jìn)城市群內部公共服務(wù)均等化,以及市場(chǎng)一體化、政策一體化和公共服務(wù)、社會(huì )保障一體化。在這方面,是有國際經(jīng)驗可循的。例如,從1956年開(kāi)始,日本政府組建了總理府下屬,且由建設大臣領(lǐng)銜的機構——首都整備委員會(huì ),來(lái)負責首都圈的戰略規劃、資源協(xié)調,以及計劃推進(jìn)??邕吔绲亩际腥σ惑w化發(fā)展,還可借鑒國際上“開(kāi)放行政邊界的產(chǎn)業(yè)共治”模式。例如,荷蘭與德國邊界的合作區,成為了今天眾多歐盟國家邊界合作區建設的參考。其中最著(zhù)名的是上萊茵邊境合作區,這個(gè)德法瑞三國交界,以巴塞爾都市圈作為核心的地帶,其最初的合作始于1963年,由企業(yè)發(fā)起,并在1975年開(kāi)始組建了國家層面的官方合作平臺??邕吔绾献鲄^需要多地政府協(xié)商出雙贏(yíng)、可持續、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收分配模式。在丹麥-瑞典生物醫藥合作區,兩國政府經(jīng)過(guò)約十年談判,達成了雙方都能接受的合理分配模式,促進(jìn)了生物醫藥產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。
在南京都市圈規劃之后,建議加快推進(jìn)上海都市圈等都市圈規劃。上海特別急需加強與昆山、太倉、吳江、嘉興等鄰近中小城市的一體化,加快規劃建設日?!巴ㄇ谌Α币饬x上的“上海都市圈”,成為已經(jīng)提出的“1+8”的“上海大都市圈”的核心都市圈。其中,上海如果能夠強化與蘇州的同城化,應能形成更強大的增長(cháng)極,更好地發(fā)揮對于長(cháng)三角城市群發(fā)展甚至全國發(fā)展的引領(lǐng)作用。
要充分看到虹橋國際中央商務(wù)區及其輻射范圍對于長(cháng)三角一體化發(fā)展的戰略意義。建議以虹橋交通樞紐為核心,高標準建設國際化中央商務(wù)區,形成“一核兩帶”發(fā)展格局。建議在長(cháng)三角G60科創(chuàng )走廊建設基礎之上,以虹橋交通樞紐為核心,加強沿軌道和公路的開(kāi)發(fā)強度,對虹橋國際中央商務(wù)區按照相對獨立功能的現代化大城市進(jìn)行建設。提高虹橋空港的亞太國際航線(xiàn)比重,強化虹橋國際中央商務(wù)區的跨國公司總部(特別是亞太總部)經(jīng)濟功能,并加強長(cháng)三角主要城市高鐵站對接虹橋機場(chǎng)的值機功能,更好地發(fā)揮虹橋國際中央商務(wù)區輻射長(cháng)三角的地理位置和基礎設施優(yōu)勢。
第二,在交通基礎設施方面,全面建成以大運力交通為骨干,各種交通方式無(wú)縫結合的網(wǎng)絡(luò )狀交通運輸體系。在城市群內部推進(jìn)城際鐵路為主的交通網(wǎng)絡(luò ),改善城際鐵路與主要城市市內地鐵網(wǎng)絡(luò )的聯(lián)通性。此外,加強圍繞著(zhù)中心城市一小時(shí)通勤圈的軌道交通建設,特別是要強化跨行政邊界的軌交網(wǎng)建設,以大體量、快速度的軌道交通建設提高都市圈外圍區域和中心城區之間通勤效率。與此同時(shí),在外圍城市和中心城市因地制宜建設便捷的點(diǎn)到門(mén)交通基礎設施,如外圍城市軌道交通周邊的停車(chē)場(chǎng)、公共交通,都市圈中心城區的公共汽車(chē)、小巴、共享汽車(chē)和共享自行車(chē)(電動(dòng)車(chē))等,以此作為“最后一公里”的有效補充,提高出行便捷度。
2. 人口和土地資源的一體化配置是關(guān)鍵
第一,要加快長(cháng)三角城市群內部流動(dòng)人口市民化和城市間積分累積互認。國家層面已經(jīng)提出要加快戶(hù)籍制度改革,推進(jìn)外來(lái)人口的市民化進(jìn)程。未來(lái)長(cháng)三角一體化進(jìn)程需要在三個(gè)方面同時(shí)發(fā)力,促進(jìn)外來(lái)人口的市民化。一是對于長(cháng)期穩定就業(yè)居住的外來(lái)人口,確保以實(shí)際居住年限和社保繳納年限為主要標準,加快推進(jìn)市民化進(jìn)程。二是在經(jīng)濟發(fā)展水平相近的特大城市之間,率先實(shí)現外來(lái)人口積分落戶(hù)同城化累計互認。三是公共服務(wù)資源按常住人口進(jìn)行配置,對暫時(shí)未能獲得當地戶(hù)籍的外來(lái)人口,加快推進(jìn)公共服務(wù)(特別是義務(wù)教育)均等化。
第二,要增強土地管理的靈活性。在都市圈內進(jìn)行國土空間統一規劃,突破傳統的按城市轄區設置開(kāi)發(fā)強度和城市發(fā)展邊界的模式,使城市土地開(kāi)發(fā)(特別是軌道和公路沿線(xiàn)開(kāi)發(fā))適應常住人口增長(cháng)趨勢,并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整。此外,繼續完善國務(wù)院“下放”永久基本農田轉建設用地審批權的相關(guān)實(shí)施辦法。在建設用地指標可跨地區交易的基礎上,不妨以“結對子”的方式,人口流入地調減的農業(yè)用地(包括基本農田),在人口流出地通過(guò)閑置建設用地復耕的方式有償調增農業(yè)用地。應允許在中心城市及周邊地區落戶(hù)的外來(lái)農村戶(hù)籍人口自愿且有償地放棄家鄉農地和宅基地,并相應增加人口流入地的建設用地指標。同時(shí),在人口大量流入的都市圈范圍內要加快集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市,加快農村宅基地制度改革,允許農民在自愿且有償的前提下進(jìn)行宅基地轉讓?zhuān)驅σ呀?jīng)不作為自住功能的宅基地轉集體經(jīng)營(yíng)性建設用地并入市。通過(guò)以上多措并舉,加快形成中心城市向外沿軌道和高速公路放射狀的都市圈一體化發(fā)展格局。